陳建強的動向研究所

﹙一﹚理論基礎與概念釐清

詮釋政策過程「為何」形成之「政策圖像匯聚模式」﹙The Policy Map Convergence Model of Policy Process ﹚，主張「政策過程得以進展，乃關注特定政策之不同行動者，順應「政治流」﹙political stream﹚、「問題流」﹙problem stream﹚與「方案流」﹙policy stream﹚之動態變化，調整各別特定「政策圖像」﹙policy map﹚內容後引起的「匯聚效應」﹙convergence effect﹚所致」。

1.理論介紹

在「政策圖像匯聚模式」的觀點中，一旦不同政治行動者的「政策圖像」與現有、可得的政策方案相容，產生「匯聚效應」時，行動者即願意進行政治妥協，政策過程因而演進，政策得以形成；當不同政治行動者的「政策圖像」與現有、可得政策方案衝突時，則行動者不願意進行政治妥協，政策中斷而無由形成。

「匯聚」效應又是由何形構，如何運作？「匯聚」效應的起點，來自「政治流」、「方案流」與「問題流」對政治行動者既定「政策圖像」的衝擊過程，而終點則是行動者在順應上述三流勢下，調整既定「政策圖像」，相容於可得、現有政策方案，產出同時反映對立參與者調整後「政策圖像」的實際政策方案。

「政策圖像匯聚模式」稱上述政策過程的演進方向，乃利於政策形成的「正向平衡的「匯聚效應」方向」﹙positive-equilibrium direction﹚，其演進特質在於政治行動者願意「持續」引入三種流勢，賡續政策過程。而其相反者，則為「負向平衡的政策中斷」﹙negative-equilibrium direction﹚方向，指的是對立政黨，彼此「政策圖像」未能順應流勢衝擊，依舊固守現狀，未能持續引入新的流勢，使新的「政策圖像」無以形成，政策過程失去賡續動力的方向。

此模式在一些別具爭議性的政策過程中，更顯出詮釋力道，因為它可以充分詮釋行動者為何在特定情況下，選擇妥協以賡續政策過程，抑或選擇衝突以延宕政策議程，等待流勢消解，中斷政策過程。

2.概念釐清

「政策圖像」﹙policy map﹚概念，相當部份援引自「印象理論﹙image theory﹚」(Beach.etc:1992)，所涉內涵為政治行動者對特定政策所持行動「理由」﹙即「參照架構」﹚、「動機」與「行動結果之預期」，本文個別依序以「理念價值圖像」、「議程偏好圖像」與「方案預期圖像」稱之，其與「斷續均衡模式」所言，「某特定政策被媒體或政策行動者討論的狀況」所形成之「政策印象」﹙policy image﹚有相當的差異。

「匯聚效應」﹙convergence effect﹚是指流勢之「聚合」、「會合」，而本文所引之「匯聚效應」概念，則受到John Kindom (1995)對於「政治流」、「問題流」、「方案流」的「匯流」﹙confluence﹚概念所影響。唯Kindom所提之「匯流」，乃指涉政治流與問題流、方案流之合流，而本文所指的「匯聚效應」，則指涉對立政治行動者的「政策圖像」，因所處外在「政治流」、「問題流」與「方案流」的「匯流」，出現變遷，進而引發的「圖像」「聚合」與「會合」效應，為Kindom指稱「政策窗」的內涵，換言之，本文在補足「政策窗」理論中論及「政策窗」開啟後，仍應具有的政策過程詮釋潛力﹙Zahariadis，1993：355-376﹚。

3.模式假定

﹙1﹚不同政治行動者開展政策過程之依據，乃可供區辨並由特定政策「理念價值圖像」﹙principle-value map﹚、「議程偏好圖像」﹙agenda-preference map﹚、「方案預期圖像」﹙imapact-expectation map﹚所構成之「政策圖像」﹙policy map﹚。

政治行動者會依其「理念價值圖像」﹙理由﹚行動，但在遭致外在衝擊﹙如重大事件、對手之競爭等﹚時，則會依選票極大化之考量、對相對者行動預期﹙動機﹚、相對較佳利益﹙如無其他選擇﹚等，調整「議程偏好圖像」﹙選擇接受議程或阻絕議程﹚，進而決定其所認為較佳的行動方案﹙「方案預期圖像」﹚﹙行動前提﹚。

﹙2﹚政策過程賡續與否，須視不同政治行動者的「政策圖像」﹙policy map﹚是否順應動態政治流、方案流、問題流之變化，形成「匯聚」效應﹙the convergence effect﹚。

此項研究假定奠基自「政策窗」﹙policy window﹚理論，蓋「政策窗」理論強調，政治流、問題流、方案流匯流所形成之政策窗，可形塑政府列引特定政策議題為「政府議程」﹙governmental agenda﹚與「決策議程」﹙decision agenda﹚之關鍵機會﹙Kingdon，1995﹚。換言之，亦為驅使不同「政策圖像」產生相容「匯聚效應」，政治行動者選擇賡續抑或中斷政策過程的主要變數。

﹙3﹚政治行動者會引入不同流勢促使己方與對方的「政策圖像」變遷，使流勢趨向正向平衡或負向平衡，一旦正向平衡達致，「匯聚效應」出現；當流勢趨於負向平衡，政策過程就中斷。

政治行動者為了捍衛或貫徹自身既存之「政策圖像」，並擴大選票效益，除了順應既存流勢，亦可能透過政治流、問題流、方案流之引爆，迫使對方調整其「政策圖像」，對方亦同；當雙方引入流勢驅使對方政策圖像順勢變遷時，正向平衡產生，匯聚效應出現；反之，若引入的流勢未能促使對方政策圖像變遷，則可能出現負向平衡，政策過程就中斷。